在预备立宪的准备方案中，提及要成立谘议局及资政院，作为未来议会政治的准备。在1908年发布的〈资政院奏拟订资政院院章折〉中，除了指出为了立宪要先设立中央的民意机构资政院之外，并提及“各省亦应有采取舆论之所，卑其指陈通省利病，筹计地方治安，并为资政院储才之阶。”是为谘议局成立的根据。依据《谘议局章程》及宪政编查馆所述，谘议局只是“各省采取舆论之所，并为资政院储才之地”，“其性质既与联邦议会不同，亦与地方自治有别，实介于二者之间，而为一时权宜之法”，“谘议局只能任决议，而不能强迫督抚施行”。所以咨议局很大程度上是个顾问机构而非立法机构。该机构在官方认知来看仅为裒集一省舆论之处所，地位并不能与资政院相比、也不能逾越妨碍国家统一之大权，是作为对省政利弊兴革事务作指陈和集议的议政机构——且谘议局的决议案都必须由督抚衙署下设的会议厅（行政内部的行政合议机构）审查，整个架构法定上受制于督抚领导而缺乏议会权限职能。